天下雜誌 第553期 2014/08/06

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如何避免下一場浩劫？
「隱藏的巨人」地底竄出
暗夜過後 城市治理的必要

高雄丙烯氣爆，是偶然的意外？還是長期疏失積累的必然？
災難過後，一道道城市治理難題，不僅高雄亟需面對，
更是全台灣上至中央、下至地方必須克服的轉型關卡。
◎文／林倖妃 ．攝影／劉國泰

圖表上的曲線突然快速往下墜落，旁邊標注六個字「壓力異常下降」。
時間是七月三十一日，晚上八點四十三分二十一秒。這一刻，將在台灣史上永遠留下紀錄。

有著一頭灰白髮的高雄市環保局長陳金德，手指著曲線解釋，李長榮化工廠的監測資料中，明確記載丙烯輸送管線在這一秒異常下降。在之後的關鍵一三二分鐘，整整洩漏近十公噸丙烯，廠方卻未及時處理，引爆史上最慘的高雄大氣爆。
一個輕忽，連串轟然巨爆，造成超過三百人死傷，數千個家庭失去家園。
一場以人命為代價的氣爆慘劇，帶給台灣什麼樣的啟示？未來又要如何確保人民最基本的公共安全？

治理難題 １：每條道路 承載34倍風險
「過去幾年我們致力在防災、避災、減災，都是在面對颱風和極端降雨，從苦難中學得教訓，」高雄市研考會主委許立明沉默半晌，「未來更要正視工業化，對城市帶來的集體風險，」他的話語有幾分苦楚。
這樣的風險，充斥在每個人周圍。以地下管線而言，高雄市政府工務局根據過去十二年建置的管線圖資，計算埋在地底下的電線、水管、瓦斯管到化學原料輸送管等等，連結起來總長度超過十二萬公里。
但高雄市超過六米寬的主要道路，加起來的長度不過三千五百公里，形同每公里道路承載了三十四倍的負擔和風險，而這些還不包括早在二○○三年前鋪設、不為人知的老舊管線。

密密麻麻交織的管線網絡，綑綁、也註定高雄的命運。「這是宿命，」一位官員如此形容，因為在都市發展過程，舊高雄市區即被重工業緊緊包圍，從楠梓加工出口區、中油高雄煉油總廠、仁大工業區、大發工業區、林園工業區、小港臨海工業區，所有石化原料都從海上，透過高雄港接駁。

石化原料上岸後，若不是透過貨運陸送，就是經由管線，綿綿不絕輸送到周邊工業區內。「現在所掌握圖資，也可能和既有城市街道無法比對，」高雄市經濟發展局長曾文生坦承，因為城市發展和變化太快，很多早年埋設管線，如今位在夜市或住宅區等人口密集地帶。

治理難題 ２：七單位「共治」，怎麼管？
都市規劃的失靈，讓多數高雄人直到驚天一爆，才警覺地底風險。「輸送管線因為埋在地底下，容易被忽視，在運輸學上稱為『隱藏的巨人』，」長榮大學航運管理學系副教授黃泰林指出。

如今，「隱藏的巨人」從地底下竄出，威脅公眾安全。「工廠營運範疇內屬於工業安全，出了廠區延伸到城市的管線，就涉及公共安全，」安侯永續發展顧問公司總經理黃正忠解釋，過去企業主只注意廠內安全，反而忽視了運輸的危險性。
即使是政府相關單位，從中央到地方對出了工廠之外的管線，也始終缺乏明確管理系統和監督機制。

一條管線的設立到核准，涉及從經濟部工業局到高雄市工務局等七個單位。但管線輸送的「安全性」，卻沒有法令、也沒有單位負責監督。
一位不願具名的環保官員私下透露，業者只會根據管線流量和壓力進行檢測，維護保養卻多委外，「責任」也一併委外出去，一旦管線鏽蝕甚而洩漏，再搶救已經來不及。
遭石化產業和工業區包圍的高雄，工安紀錄更是「輝煌」。光以中油來說，地球公民基金會統計從一九九一年到去年，中油從三輕到五輕共發生二十七件工安意外，平均年年都有。

更遑論高雄市上萬家工廠造成空污和水污等各項環境污染。
經濟發展和環境安全的拉扯，在這裡展露無遺，讓高雄處處是地雷，也限制了城市對未來的想像。

氣爆發生後，高雄市長陳菊在緊急應變中心親自督軍，一次又一次召開工作會報。「在安全的領域上，我們都是命運共同體，」她環視場內，從排排坐的各級官員，到中油、中石化等與會業者，「一定、一定要非常努力，沒有什麼比安全更重要。」
因為安全，除了牽涉住民的生命財產，更是城市經濟命脈的基礎。

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